高陵縣以開發區為平臺推進統籌城鄉發展的調查

在全國積極探索統籌城鄉發展方式的浪潮中，高陵縣獨辟蹊徑，巧借涇河工業園區發展，探索出了一條用發展帶動統籌，用統籌促進民生的統籌城鄉發展新路子，讓農村變為城市，讓農民變為市民，讓就業轉變為二三產業。

　　鋪開高陵地圖我們看到：“西安國際化大都市”框架下，一個園區帶動城鄉一體發展、配套設施先進健全的“新北城·新高陵”已經展現于前；一個具備強勁工業支撐、各類生活要素均與城市無異的都市新區已經初現曙光。

　　規劃：從“分散”到“統一”

　　國務院發展研究中心農村部專家韓俊曾經說過，推進城鄉一體化，首先是規劃要統一起來。西安市委副書記董軍提出：“不能把開發區等同于一般區域，要按照建設現代城市新區和農民幸福生活新家園的目標定位，高起點、高標準規劃建設各級各類開發區。一方面要完善基礎設施及相關配套，著力提升開發區的綜合服務功能；另一方面要與各自的產業特征、當地的城市風格和文化傳承相協調，充分彰顯特色，克服千城一面。”

　　在統籌城鄉發展試點前，高陵縣的園區、城區、農村均有各自的規劃，比較分散。2008年，高陵縣統籌城鄉發展剛起步時，縣委書記張忠堂就多次強調：“規劃是建設的依據，編制統籌城鄉規劃必須體現前瞻性、民主性和權威性，要做到規劃一張圖，建設一盤棋。”縣委副書記、縣長趙寅科也要求：“要樹立同域發展觀念，統籌城鄉發展規劃要統籌考慮，城鄉一體規劃，防止‘一般化’，杜絕‘一刀切’。”

　　高陵縣兩年多的統籌城鄉發展實踐，也正是體現了這樣的思想。

　　他們堅持把土地利用規劃作為基礎，把城鄉總體規劃作為龍頭，把經濟社會發展規劃作為方向，把城鎮體系、產業布局、城鄉建設、社會事業發展、生態環境建設等規劃作為基本內容，編制了《高陵縣統籌城鄉發展戰略規劃》及六個專項規劃，將廣大農村納入城市總體規劃、土地利用規劃、產業發展等各項規劃范疇，形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的“全域高陵”規劃體系，實現了規劃從“分散”到“統一”的變化。做到了小規劃服從大規劃，近期規劃服從長遠規劃，局部規劃服從整體規劃，使規劃與規劃之間相互照應、相互協調、相互統一。

　　“我們的規劃是按照建設城市新區和農民幸福生活新家園的目標定位的，規劃注重了城鄉一體發展、特別注重產業發展，注重了民生，注重了城區、園區、農村三大板塊之間的協調統一，注重了與全市統籌城鄉發展總體規劃的對接。”高陵縣委副書記范九利指著《高陵縣土地利用總體規劃圖》對記者說。

　　翻著一本本編制精美的統籌城鄉發展規劃圖冊，看著一張張統籌城鄉發展規劃圖板，讓人深感，建立了城鄉一體的規劃管理體制，初步實現城鄉規劃編制、實施管理和監督管理在縣域范圍內的全覆蓋，促進統籌城鄉發展、區域發展以及人與自然和諧發展，這正是高陵縣統籌城鄉發展規劃從“分散”到“統一”的意義所在。

　　產業：從“獨立”到“協同”

　　在統籌城鄉發展的探索中，高陵縣意識到：產業既是開發區建設發展的動力源泉，也是城鄉統籌與新區建設同步發展的重要引擎。要堅持以工哺農、以工促農、以工富農的融合發展理念，不斷做強產業支撐、促進產業協同、實現產業惠民。

　　走進高陵縣藥惠管委會藥惠現代農業科技示范園，映入眼簾的是一幅“長慶油田蔬菜示范基地”大型噴繪廣告牌。隨行的高陵縣統籌辦常務副主任閔小平告訴記者：“高陵縣委、縣政府提出以工業理念發展農業，通過建立農業示范園，推動設施農業發展已取得了明顯成效。僅藥惠現代農業科技示范園已與香江國際、長慶油田、中鋼集團、明珠集團等10多家企業簽訂建立蔬菜基地的協議。”

　　閔小平說：“到2010年底，高陵縣大棚菜累計發展到3.5萬多棟，苗木花卉以及露地菜面積也達到 7萬多畝。引進和培育了西旅綠色食品加工基地、火箭面粉廠、德鑫農貿市場、康達爾飼料等一批農業龍頭企業，建設了藥惠現代農業科技示范園、鹿苑健康農業體驗園以及乾景生態、程林苗木等集約化、標準化農業產業項目，加快了當地農產品轉化。”

　　“每年我們企業在高陵縣采購消化蔬菜100噸、肉類1500噸、面粉1500噸，吸納了農村勞動力500余人。”西飲聯合食品公司經理王一萌說。

　　高速發展的涇河工業園區，帶動了農業和三產發展，促進了三次產業融合。在姬家楊官寨村，記者看到，這里超市、餐飲、服裝等店鋪林立，熙熙攘攘的人群各自忙碌著。“我們村主要是為長慶、陜汽、中鋼等企業員工提供購物、休閑、居住等三產服務。”楊官寨村長高分糧說，“陜汽每年生產7萬輛車，每年就有7萬名司機在我們村居住，他們開走的是陜汽的車子，留給村民的是白花花的票子。”

　　在涇河工業園南區，涇渭鎮米家崖村依托毗鄰園區的區位優勢，率先建起了大型綜合集貿市場，組織引導全村具有經濟實力的93戶群眾發展以商貿、餐飲、副食經營為主的三產服務業，為村集體年創收達200余萬元，村上每年都為群眾集體分紅，實現了由居民向股民的跨越。店子王村也組織群眾大力發展運輸、房屋租賃、建筑、商貿、勞務輸出等產業，全村80％以上農戶從事諸多產業，形成了戶戶有產業，人人有事干，個個忙發展的生動局面。

　　園區發展不僅帶動村域經濟的發展，而且推動了整個區域三產的升級，增加了農民的收入。區內大型酒店、超市、農貿市場等生產型、生活型服務業興起，以及涇渭分明·財富中心、福建物流園、長慶集團總部等大三產項目入駐，聚集了人氣，帶動了商氣，增加了財氣。

　　“十年前我在馬家灣鄉上班時，南區只有兩個小餐館，現在光大型酒店就有七八家。”談到園區三產的發展變化，涇渭鎮黨委書記黃宏坤感觸頗多。

　　資源：從“單享”到“雙享”

　　新中國30年社會主義建設、30年改革開放，走的是以農補工、以鄉幫城的單純把農村資源“統”到城市發展的“單項”做法。統籌城鄉發展的核心就是以工促農、以城帶鄉。將區域內的資源作為一個整體，統籌規劃。

　　2011年3月，西安市委副書記董軍調研高陵統籌城鄉發展后指出：“開發區與轄區農村是互缺互補、相互依存的共同體。要按照資源利用效益最大化原理，對開發區內的城鄉資源進行統籌開發利用，優化配置、創新機制、讓利于民，努力使農民群眾在資源轉化增值中獲取更多更大的實惠和利益。”

　　高陵縣因勢而動，充分挖掘土地、人才、資金、技術等資源，使其在城鄉之間有序流動、有效對接，從而實現優勢互補。

　　首先是土地。東樊村是高陵縣2010年利用城鄉建設用地“增減掛鉤”政策建設農村新社區的試點村。該村位于縣域最東部，離縣城3公里，由4個分散的自然村構成，有421戶1609人，村莊占地482畝，戶均占地1.21畝，房屋總面積8.3萬平方米。 2010年，高陵縣運用城鄉建設用地“增減掛鉤”政策，通過村莊合并——就地建設新社區（獲得用地指標）——在園區出讓用地指標三個步驟，為園區提供了 302畝用地指標，為東樊村籌集了1.7億元的建設資金。讓農村釋放的土地資源，發揮了最大的效益，實現了城鄉土地資源的優化配置。

　　其次是人才。高陵縣出臺了有條件農民進城落戶的優惠政策，鼓勵有條件農民進城落戶，為二三產業提供人才支持。同時，出臺政策鼓勵未就業大學生到田間地頭從事現代農業生產，解決農業生產缺乏人才問題。還根據園區企業用工需求，對全縣農民進行了免費培訓和免費介紹職業，幫助失地農民進廠務工，獲得工資性收入。優越的政策有效促進了城鄉人員的自由流動，最大限度的發揮了城鄉人力資源潛力。

　　第三是資金。高陵縣成立了小額貸款公司、村鎮銀行，試行土地承包經營權抵押貸款，破解農民貸款難題，實現城鄉資金的雙向流動。

　　第四是生產要素。2010年9月，高陵縣啟動了激發農村資源活力的農村產權制度改革，主要對農村集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權進行確權登記頒證；通過建立產權交易大廳，以激活農村發展活力，促進農村資產資本化、農村發展市場化。“通過農村產權制度改革把本該屬于農民的物權、用益權等還給農民，讓城鄉的生產要素流通起來。”高陵縣統籌辦主任李斌如是說。

　　城鄉資源的雙向流動，最直接的體現是農民收益的增加。東樊村通過建設農村新社區，戶均資產由原來的7萬元增長到25萬元左右。2010年，高陵農村居民人均純收入達到7100元。

　　服務：由“片面”到“均等”

　　高陵縣在統籌城鄉改革的過程中還意識到：公共服務均等化，是統籌城鄉一體化發展的重要目標。要把基礎設施同步建設、社會事業共建共享、社會保障同等對待，作為開發區統籌城鄉工作的重要任務和關鍵舉措，努力營造區域城鄉同步一體、互動共榮的和諧發展氛圍。

　　地處涇河工業園南區的涇渭鎮米家崖村，因園區發展全村1500畝耕地全部被征用，讓村民最為擔憂的是沒有土地了，日后生活靠什么。

　　高陵縣從解決群眾最擔憂的養老、醫療等問題入手，推行新型社會制度、免費參加合作醫療等惠民政策，徹底解決了村民的后顧之憂，讓以往只是城里人享受的服務覆蓋到了農村，實現了城鄉公共服務均等化。

　　在米家崖村委會，村民陳小寧告訴記者：“我家5口人，現在自己不用交費就可享受農村合作醫療保險，兩個老人每月還能各領150元養老金，我們已經轉成了城鎮居民戶口，以后娃當兵就可享受城鎮戶籍的安置政策。”

　　據介紹，近年來，高陵每征用一畝土地就要交納3萬元的社保基金，以此確保失地農民的社會保障。園區失地農民參加合作醫療的自繳費用由縣財政負擔，養老保險的補貼標準每人每月150元要高于一般農村30元。此外，去年9月，將涇渭鎮1.1萬多名農民全部轉為居民戶籍，可享受同等社會保障待遇。

　　同時，涇河工業園區發展帶動了基礎設施、社會事業、社會保障等方面的均等化。市政道路、給排水、供電、通訊等基礎設施向農村延伸，園區群眾在高陵縣最早用上了天然氣、自來水，享受到了城市化的服務；長慶集團與米家崖村聯合辦學，全面提高了米家崖村的教學質量；涇河高新小學、經發高中等學校的引進，使園區群眾4000多名子女享受到優質教育。由經開區出資投資建成的涇渭體育運動中心，免費為當地群眾開放，滿足群眾精神生活需求。陜汽醫院、長慶職工醫院等醫療衛生機構，使園區群眾在家門口享受到了優質醫療服務。

　　西安經濟技術開發區管委會副主任郭鳳鵬說，讓失地農民共享高標準的社會服務，是開發區城鄉統籌的一大重點。經開區已與西安交大一附院達成意向，將在涇渭新城建設容納2000余張床位的三級甲等醫院，使城市公共服務不斷向農村延伸。

　　正在建設的高陵縣姬家新社區，將安置大約4000余戶2萬余人，區內同步規劃了農貿市場、幼兒園、學校、醫院、文化活動中心、老年活動中心等設施。毗沙村黨支部書記劉新民高興地說：“我們村位置較偏，群眾生活不便，以后住上這樣的新社區，我們的生活就真正像城里人一樣了。”

　　按照以開發區為平臺推進統籌城鄉定位和發展目標，可以期待：

　　未來的高陵，將是一座城鄉一體化、全面現代化的城市副中心，一幅城鄉繁榮、產業發達、環境優美、居民幸福的畫卷正在高陵這方自然環境優美、歷史文化悠久的關中大地上徐徐展開。